בג"ץ זה הוגש כנגד חברות הביטוח בטענה שהעסקת שמאים פנימיים בתוך חברות הביטוח מפלה לרעה את השמאים כמו גם את המבוטחים היות והשמאות מוטה לטובת חברות הביטוח.
השורה התחתונה היא, שהמצב הקיים בנוגע לשמאי הבית, שיש בו משום ניגוד עניינים דה-פקטו, מצדיק ומצריך קביעת הסדר על-ידי המפקחת על הביטוח. ההסדר יוכל לקבוע סייגים להעסקת שמאי בית, לאור התכלית של חוק הפיקוח, ובלבד שיהיה מידתי.
בג"ץ השמאים
בג"ץ השמאים - חלק 2 העובדות
בג"ץ השמאים - חלק 3 ניגוד עיניינים והסדר כובל
בג"ץ השמאים - חלק אחרון, סיכום
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7721/96
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' ביניש
העותרים: 1. איגוד שמאי ביטוח בישראל
2. המועצה הישראלית לצרכנות
נ ג ד
המשיבים: 1. המפקח על הביטוח
2. איגוד חברות הביטוח בישראל
3. הפניקס הישראלי - חברה לביטוח בע"מ
4. כלל - חברה לביטוח בע"מ
5. מגדל - חברה לביטוח בע"מ
6. סהר - חברה ישראלית לביטוח בע"מ
7. הכשרת היישוב - חברה לביטוח בע"מ
8. לשכת סוכני ביטוח בישראל
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה: ז' באלול התש"ס (7.9.00)
בשם העותרים: עו"ד אמנון יצחקניא
בשם המשיב 1: עו"ד מייק בלס
בשם המשיב 2: עו"ד יוסף הלוי
בשם המשיב 3: עו"ד פנחס רובין
בשם המשיב 4: עו"ד שמואל אהרונסון
בשם המשיב 5: עו"ד מיכל שקד
בשם המשיב 6: עו"ד גלית פליישר
בשם המשיב 7: עו"ד עופר בן חיים
בשם המשיב 8: עו"ד ג'ון גבע
פסק-דין
השופט י' זמיר:
הבעיה
1. איגוד שמאי ביטוח בישראל והמועצה הישראלית לצרכנות (העותרים) מבקשים לשנות הסדר שהונהג על ידי חברות ביטוח, לפני עשר שנים לערך, בתחום השמאות של רכב שניזוק בתאונה. לפי ההסדר, שמאות כזאת, שהיא תנאי מוקדם לתשלום תגמול למבוטח על ידי חברת הביטוח, נעשית במקרים רבים על ידי שמאי בית, כלומר, שמאים שהינם עובדים של חברת הביטוח.
העותרים טוענים כי הסדר זה פסול. ההסדר, לטענתם, מוביל לתוצאות שליליות. ראשית, הוא פוגע בשמאי חוץ, כלומר, שמאים המנהלים עסק עצמאי. שנית, ובעיקר, הוא פוגע במבוטחים, שכן שמאי בית, בהיותם עובדים של חברת הביטוח, עלולים להטות את השומה כלפי מטה, לטובתה של חברת הביטוח. נוסף לכך, לטענתם, ההסדר גם לוקה בפגמים משפטיים. לפיכך הם מבקשים שבית המשפט יצווה על המפקחת על הביטוח (המשיבה 1) לפעול לשינוי ההסדר. כיצד? הם מבקשים שהמפקחת תאסור על חברות הביטוח (המשיבות 3 עד 7) להסתייע בשמאי בית לצורך שומת נזק שנגרם לרכב או להתערב בבחירת השמאי על ידי המבוטח או סוכן הביטוח שלו.
2. העתירה מעוררת בעיה מורכבת מבחינה משפטית. היא כורכת סמכויות (של המפקחת על הביטוח) מתחום המשפט הציבורי וזכויות (של חברות ביטוח, מבוטחים ושמאי ביטוח) מתחום המשפט הפרטי. פתרון הבעיה מחייב איזון בין ערכים ואינטרסים, ציבוריים ופרטיים, המתנגשים זה בזה. הבעיה גם חשובה מבחינה מעשית. היא נוגעת למספר ניכר של שמאי ביטוח, הן שמאי בית שעבודתם מאויימת והן שמאי חוץ שפרנסתם בסכנה, למספר גדול של מבוטחים הנזקקים לעתים קרובות לשירותי שמאות, ולסכום עצום של כסף המשתלם על-ידי חברות הביטוח כתגמולים בגין נזקי רכב. ענף ביטוח רכב (רכוש) הוא ענף הביטוח הגדול ביותר בישראל. ראו דו"ח שנתי של מבקר המדינה, מספר 40 לשנת 1990, עמ' 33. לפי הערכת העותרים, מדי שנה מתבצעות למעלה מרבע מליון שומות. איגוד חברות הביטוח מעריך כי סכום הפיצויים שחברות הביטוח משלמות בגין נזק לרכב מגיע לשלושה מיליארד ש"ח בשנה.
הבעיה מורכבת וחשובה גם אם היא מוגבלת לתחום של ביטוח רכב. אולם, בפועל, הבעיה חורגת מתחום זה. היא מעוררת את הבעיה הכללית של פיקוח מטעם המדינה על חברות עסקיות, בעיקר חברות גדולות שיש להן עוצמה כלכלית וחברתית רבה, המספקות לציבור שירותים ומצרכים, לא פעם שירותים ומצרכים חיוניים, כמו ביטוח, בנקאות, חשמל, דלק, תחבורה ותקשורת. בעיית הפיקוח על חברות כאלה טרם נדונה באופן ישיר ומקיף על ידי בית משפט זה. הבעיה, שהיא חלק מבעיית הצרכנות, חשובה מאוד מבחינה כלכלית ומבחינה חברתית. היא קיבלה מימד מיוחד במדינה המודרנית, ובכלל זה מדינת ישראל. במדינה המודרנית, ואולי נכון יותר לומר בעולם המודרני, שוררים תנאים נוחים להתפתחותן של חברות גדולות המספקות שירותים ומצרכים חיוניים. החברות רוצות רווחיות, והרווחיות נובעת מן הצרכן. האינטרס של החברה והאינטרס של הצרכן מתמודדים זה כנגד זה. בהתמודדות זו קיים פער כוחות בין החברה לבין הצרכן. אם ההתמודדות נערכת בזירה של חופש החוזים, ורק החברה והצרכן נמצאים בזירה, אין לצרכן סיכוי סביר בהתמודדות. חופש החוזים, במצב כזה, הוא לעתים קרובות חופש של החברה להכתיב תנאים לצרכן. התוצאה הצפויה היא, לא רק פגיעה בצרכן כפרט, אלא בסופו של חשבון גם פגיעה בציבור כולו: הציבור נאלץ לצרוך שירותים ומצרכים ברמה נמוכה יותר ובמחירים גבוהים יותר מן הראוי והאפשרי.
זהו לקח שנלמד מן המדינה המתירנית (laissez faire) של המאה התשע-עשרה. המדינה המתירנית הותירה את הזירה הכלכלית להתמודדות בין הספק לבין הצרכן, וכן גם להתמודדות בין המעביד לבין העובד, על בסיס של חופש חוזים רחב מאד, כמעט ללא מעורבות של המדינה. התיאוריה היתה שכוחות השוק, ובעיקר כוחות של היצע וביקוש, יספיקו כדי להסדיר כראוי את היחס בין כלל הספקים לבין כלל הצרכנים, ללא צורך במעורבות של המדינה. אך התוצאה היתה ניצול, עוני ופיגור עמוק ורחב. המסקנה המעשית היתה, כי המדינה המתירנית, והעיקרון של חופש חוזים כמעט בלתי מוגבל, נכשלו. במקום המדינה המתירנית התפתחה, בעיקר באירופה, מדינת הרווחה (welfare state). מדינת הרווחה שמה לעצמה מטרה לקדם את הרווחה של כל האוכלוסיה, ובמיוחד לקדם את הרווחה של שכבות חלשות באוכלוסיה. מטרה זאת כללה אספקה של שירותים ומצרכים חיוניים בתנאים סבירים לכל האוכלוסיה. מכאן נבע הצורך בפיקוח מטעם המדינה על אספקת שירותים ומצרכים. לצורך זה נחלצה המדינה, במהלך המאה העשרים, לחוקק כללים ולהקים מוסדות לפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים לציבור.
3. מדינת ישראל נוסדה ופעלה כמדינת רווחה. היא חוקקה מערכת מפותחת של כללים והקימה מערכת מסועפת של מוסדות לפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים. כדי לתת תמונה כללית, בלי למצות, די לציין את חוק הגנת הצרכן, התשמ"א1981-, שהקים (בסעיף 19) את מוסד הממונה על הגנת הצרכן; חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו1996-, שהקים (בסעיפים 5-2) מוסדות שונים לצורך פיקוח על המחירים; חוק החוזים האחידים התשמ"ג1982-, שנועד להגן על לקוחות מפני תנאים מקפחים בחוזים אחידים של ספקים; חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-, שמטרתו לפקח על הגבלים עסקיים באמצעות רשות שהוקמה (בסעיף 41(א)) לשם כך.
נוסף לכך הוקמו על ידי חוקים שונים מוסדות לפיקוח בענפים מיוחדים של המשק, בהם קיים צורך מיוחד בפיקוח ממלכתי. כאלה הם, לדוגמה, המפקח על הבנקים לפי סעיף 5 לפקודת הבנקאות, 1941, ולפי חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א1981-; מפקח עבודה ראשי לפי סעיף 2 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד1954-; הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל, לפי סעיף 30 לחוק משק החשמל, התשנ"ז1996-. בדומה לכך הוקם גם המוסד של המפקח על הביטוח, תחילה בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשי"א1951-, ולאחר מכן בסעיף 2 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981- (להלן - חוק הפיקוח).
מוסדות פיקוח אלה ואחרים נועדו, על פי מהותם, להגביל את חופש החוזים. כידוע, חופש החוזים, כמו כל זכות, עשוי להתנגש בזכויות אחרות ובאינטרס הציבור. לכן ניתן וראוי להגביל אותו בדרך שתאזן כראוי בין הזכויות והאינטרסים המעורבים. איזון זה הוא תפקיד עיקרי, וגם בעיה עיקרית, של מוסדות הפיקוח למיניהם, ובכלל זה המפקח על הביטוח.
4. הבעיה בהקשר זה היא, עד כמה ניתן וראוי שהמפקח, יהיה זה המפקח על הביטוח או מפקח אחר, יתערב ביחסים החוזיים שבין הספק לבין הצרכן. הפתרון לבעיה אמור לבטא, בין היתר, את התפיסה המקובלת בחברה לגבי מידת המעורבות הראויה של המדינה, באמצעות מוסדות רשמיים, ביחסים שבין גופים ופרטים בחברה. תפיסה זאת עשויה להשתנות מעת לעת. לאחרונה, כך נראה, חל שינוי בתפיסה הרווחת בישראל ובמדינות נוספות, שבמשך שנים רבות נהגו כמדינת רווחה, המצדדת במעורבות נרחבת גם בתחום הכלכלי. כיום המדינה נוטה לצמצום המעורבות שלה, במגמה לעודד כלכלה חופשית, המתבססת על יזמות ותחרות. נטייה זאת באה לידי ביטוי, בין היתר, במדיניות ההפרטה, המכוונת להעברת מפעלים ושירותים מידי המדינה לידיים פרטיות. היא עשויה לבוא לידי ביטוי גם בהרפיית הפיקוח מצד המדינה על אספקת שירותים ומצרכים על ידי גופים פרטיים. הנה כך נאמר בשנתון הממשלה לשנים תשנ"ז-תשנ"ח, עמ' 139, על ענף ביטוח הרכב, במסגרת אגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר:
"[ענף ביטוח הרכב] נמצא במהלך בחינה של רמת התחרותיות בו לקביעת רמת הפיקוח המתאימה, כדי לאפשר פעילות בענף ביטוח זה - אגב צמצום מידת הפיקוח הישיר והסתמכות גוברת על בקרת השוק".
נטייה זאת מבקשת להתבסס, במישור המשפטי, גם על חוק-יסוד: חופש העיסוק משנת 1992. חוק-יסוד זה מעלה את חופש העיסוק, ובעקיפין גם את חופש החוזים בתחום העיסוק, לדרגה של זכות חוקתית. לפי סעיף 10 לחוק-היסוד, חובה היא לפרש גם חוקים קודמים ברוח ההוראות של חוק-יסוד זה. סעיף זה חל גם על חוק הפיקוח משנת 1981. חובה היא, אם כן, לפרש ברוח זאת את הסמכויות של המפקח על הביטוח. לפי פירוש כזה, פיקוח הדוק מצד המפקח עלול לפגוע בחופש העיסוק של חברות הביטוח. אפשר לראות בכך טעם לתבוע את הרפיית הפיקוח.
על רקע זה יש כיום משמעות מיוחדת לשאלה עד כמה ניתן וראוי שהמפקח על הביטוח יתערב ביחסים החוזיים שבין מבוטח לבין חברת הביטוח, לרבות בתחום של שמאות רכב שנגרם לו נזק בתאונה.
בג"ץ השמאים חלק 2 - העובדות
השורה התחתונה היא, שהמצב הקיים בנוגע לשמאי הבית, שיש בו משום ניגוד עניינים דה-פקטו, מצדיק ומצריך קביעת הסדר על-ידי המפקחת על הביטוח. ההסדר יוכל לקבוע סייגים להעסקת שמאי בית, לאור התכלית של חוק הפיקוח, ובלבד שיהיה מידתי.
בג"ץ השמאים
בג"ץ השמאים - חלק 2 העובדות
בג"ץ השמאים - חלק 3 ניגוד עיניינים והסדר כובל
בג"ץ השמאים - חלק אחרון, סיכום
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7721/96
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' ביניש
העותרים: 1. איגוד שמאי ביטוח בישראל
2. המועצה הישראלית לצרכנות
נ ג ד
המשיבים: 1. המפקח על הביטוח
2. איגוד חברות הביטוח בישראל
3. הפניקס הישראלי - חברה לביטוח בע"מ
4. כלל - חברה לביטוח בע"מ
5. מגדל - חברה לביטוח בע"מ
6. סהר - חברה ישראלית לביטוח בע"מ
7. הכשרת היישוב - חברה לביטוח בע"מ
8. לשכת סוכני ביטוח בישראל
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה: ז' באלול התש"ס (7.9.00)
בשם העותרים: עו"ד אמנון יצחקניא
בשם המשיב 1: עו"ד מייק בלס
בשם המשיב 2: עו"ד יוסף הלוי
בשם המשיב 3: עו"ד פנחס רובין
בשם המשיב 4: עו"ד שמואל אהרונסון
בשם המשיב 5: עו"ד מיכל שקד
בשם המשיב 6: עו"ד גלית פליישר
בשם המשיב 7: עו"ד עופר בן חיים
בשם המשיב 8: עו"ד ג'ון גבע
פסק-דין
השופט י' זמיר:
הבעיה
1. איגוד שמאי ביטוח בישראל והמועצה הישראלית לצרכנות (העותרים) מבקשים לשנות הסדר שהונהג על ידי חברות ביטוח, לפני עשר שנים לערך, בתחום השמאות של רכב שניזוק בתאונה. לפי ההסדר, שמאות כזאת, שהיא תנאי מוקדם לתשלום תגמול למבוטח על ידי חברת הביטוח, נעשית במקרים רבים על ידי שמאי בית, כלומר, שמאים שהינם עובדים של חברת הביטוח.
העותרים טוענים כי הסדר זה פסול. ההסדר, לטענתם, מוביל לתוצאות שליליות. ראשית, הוא פוגע בשמאי חוץ, כלומר, שמאים המנהלים עסק עצמאי. שנית, ובעיקר, הוא פוגע במבוטחים, שכן שמאי בית, בהיותם עובדים של חברת הביטוח, עלולים להטות את השומה כלפי מטה, לטובתה של חברת הביטוח. נוסף לכך, לטענתם, ההסדר גם לוקה בפגמים משפטיים. לפיכך הם מבקשים שבית המשפט יצווה על המפקחת על הביטוח (המשיבה 1) לפעול לשינוי ההסדר. כיצד? הם מבקשים שהמפקחת תאסור על חברות הביטוח (המשיבות 3 עד 7) להסתייע בשמאי בית לצורך שומת נזק שנגרם לרכב או להתערב בבחירת השמאי על ידי המבוטח או סוכן הביטוח שלו.
2. העתירה מעוררת בעיה מורכבת מבחינה משפטית. היא כורכת סמכויות (של המפקחת על הביטוח) מתחום המשפט הציבורי וזכויות (של חברות ביטוח, מבוטחים ושמאי ביטוח) מתחום המשפט הפרטי. פתרון הבעיה מחייב איזון בין ערכים ואינטרסים, ציבוריים ופרטיים, המתנגשים זה בזה. הבעיה גם חשובה מבחינה מעשית. היא נוגעת למספר ניכר של שמאי ביטוח, הן שמאי בית שעבודתם מאויימת והן שמאי חוץ שפרנסתם בסכנה, למספר גדול של מבוטחים הנזקקים לעתים קרובות לשירותי שמאות, ולסכום עצום של כסף המשתלם על-ידי חברות הביטוח כתגמולים בגין נזקי רכב. ענף ביטוח רכב (רכוש) הוא ענף הביטוח הגדול ביותר בישראל. ראו דו"ח שנתי של מבקר המדינה, מספר 40 לשנת 1990, עמ' 33. לפי הערכת העותרים, מדי שנה מתבצעות למעלה מרבע מליון שומות. איגוד חברות הביטוח מעריך כי סכום הפיצויים שחברות הביטוח משלמות בגין נזק לרכב מגיע לשלושה מיליארד ש"ח בשנה.
הבעיה מורכבת וחשובה גם אם היא מוגבלת לתחום של ביטוח רכב. אולם, בפועל, הבעיה חורגת מתחום זה. היא מעוררת את הבעיה הכללית של פיקוח מטעם המדינה על חברות עסקיות, בעיקר חברות גדולות שיש להן עוצמה כלכלית וחברתית רבה, המספקות לציבור שירותים ומצרכים, לא פעם שירותים ומצרכים חיוניים, כמו ביטוח, בנקאות, חשמל, דלק, תחבורה ותקשורת. בעיית הפיקוח על חברות כאלה טרם נדונה באופן ישיר ומקיף על ידי בית משפט זה. הבעיה, שהיא חלק מבעיית הצרכנות, חשובה מאוד מבחינה כלכלית ומבחינה חברתית. היא קיבלה מימד מיוחד במדינה המודרנית, ובכלל זה מדינת ישראל. במדינה המודרנית, ואולי נכון יותר לומר בעולם המודרני, שוררים תנאים נוחים להתפתחותן של חברות גדולות המספקות שירותים ומצרכים חיוניים. החברות רוצות רווחיות, והרווחיות נובעת מן הצרכן. האינטרס של החברה והאינטרס של הצרכן מתמודדים זה כנגד זה. בהתמודדות זו קיים פער כוחות בין החברה לבין הצרכן. אם ההתמודדות נערכת בזירה של חופש החוזים, ורק החברה והצרכן נמצאים בזירה, אין לצרכן סיכוי סביר בהתמודדות. חופש החוזים, במצב כזה, הוא לעתים קרובות חופש של החברה להכתיב תנאים לצרכן. התוצאה הצפויה היא, לא רק פגיעה בצרכן כפרט, אלא בסופו של חשבון גם פגיעה בציבור כולו: הציבור נאלץ לצרוך שירותים ומצרכים ברמה נמוכה יותר ובמחירים גבוהים יותר מן הראוי והאפשרי.
זהו לקח שנלמד מן המדינה המתירנית (laissez faire) של המאה התשע-עשרה. המדינה המתירנית הותירה את הזירה הכלכלית להתמודדות בין הספק לבין הצרכן, וכן גם להתמודדות בין המעביד לבין העובד, על בסיס של חופש חוזים רחב מאד, כמעט ללא מעורבות של המדינה. התיאוריה היתה שכוחות השוק, ובעיקר כוחות של היצע וביקוש, יספיקו כדי להסדיר כראוי את היחס בין כלל הספקים לבין כלל הצרכנים, ללא צורך במעורבות של המדינה. אך התוצאה היתה ניצול, עוני ופיגור עמוק ורחב. המסקנה המעשית היתה, כי המדינה המתירנית, והעיקרון של חופש חוזים כמעט בלתי מוגבל, נכשלו. במקום המדינה המתירנית התפתחה, בעיקר באירופה, מדינת הרווחה (welfare state). מדינת הרווחה שמה לעצמה מטרה לקדם את הרווחה של כל האוכלוסיה, ובמיוחד לקדם את הרווחה של שכבות חלשות באוכלוסיה. מטרה זאת כללה אספקה של שירותים ומצרכים חיוניים בתנאים סבירים לכל האוכלוסיה. מכאן נבע הצורך בפיקוח מטעם המדינה על אספקת שירותים ומצרכים. לצורך זה נחלצה המדינה, במהלך המאה העשרים, לחוקק כללים ולהקים מוסדות לפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים לציבור.
3. מדינת ישראל נוסדה ופעלה כמדינת רווחה. היא חוקקה מערכת מפותחת של כללים והקימה מערכת מסועפת של מוסדות לפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים. כדי לתת תמונה כללית, בלי למצות, די לציין את חוק הגנת הצרכן, התשמ"א1981-, שהקים (בסעיף 19) את מוסד הממונה על הגנת הצרכן; חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו1996-, שהקים (בסעיפים 5-2) מוסדות שונים לצורך פיקוח על המחירים; חוק החוזים האחידים התשמ"ג1982-, שנועד להגן על לקוחות מפני תנאים מקפחים בחוזים אחידים של ספקים; חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-, שמטרתו לפקח על הגבלים עסקיים באמצעות רשות שהוקמה (בסעיף 41(א)) לשם כך.
נוסף לכך הוקמו על ידי חוקים שונים מוסדות לפיקוח בענפים מיוחדים של המשק, בהם קיים צורך מיוחד בפיקוח ממלכתי. כאלה הם, לדוגמה, המפקח על הבנקים לפי סעיף 5 לפקודת הבנקאות, 1941, ולפי חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א1981-; מפקח עבודה ראשי לפי סעיף 2 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד1954-; הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל, לפי סעיף 30 לחוק משק החשמל, התשנ"ז1996-. בדומה לכך הוקם גם המוסד של המפקח על הביטוח, תחילה בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשי"א1951-, ולאחר מכן בסעיף 2 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981- (להלן - חוק הפיקוח).
מוסדות פיקוח אלה ואחרים נועדו, על פי מהותם, להגביל את חופש החוזים. כידוע, חופש החוזים, כמו כל זכות, עשוי להתנגש בזכויות אחרות ובאינטרס הציבור. לכן ניתן וראוי להגביל אותו בדרך שתאזן כראוי בין הזכויות והאינטרסים המעורבים. איזון זה הוא תפקיד עיקרי, וגם בעיה עיקרית, של מוסדות הפיקוח למיניהם, ובכלל זה המפקח על הביטוח.
4. הבעיה בהקשר זה היא, עד כמה ניתן וראוי שהמפקח, יהיה זה המפקח על הביטוח או מפקח אחר, יתערב ביחסים החוזיים שבין הספק לבין הצרכן. הפתרון לבעיה אמור לבטא, בין היתר, את התפיסה המקובלת בחברה לגבי מידת המעורבות הראויה של המדינה, באמצעות מוסדות רשמיים, ביחסים שבין גופים ופרטים בחברה. תפיסה זאת עשויה להשתנות מעת לעת. לאחרונה, כך נראה, חל שינוי בתפיסה הרווחת בישראל ובמדינות נוספות, שבמשך שנים רבות נהגו כמדינת רווחה, המצדדת במעורבות נרחבת גם בתחום הכלכלי. כיום המדינה נוטה לצמצום המעורבות שלה, במגמה לעודד כלכלה חופשית, המתבססת על יזמות ותחרות. נטייה זאת באה לידי ביטוי, בין היתר, במדיניות ההפרטה, המכוונת להעברת מפעלים ושירותים מידי המדינה לידיים פרטיות. היא עשויה לבוא לידי ביטוי גם בהרפיית הפיקוח מצד המדינה על אספקת שירותים ומצרכים על ידי גופים פרטיים. הנה כך נאמר בשנתון הממשלה לשנים תשנ"ז-תשנ"ח, עמ' 139, על ענף ביטוח הרכב, במסגרת אגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר:
"[ענף ביטוח הרכב] נמצא במהלך בחינה של רמת התחרותיות בו לקביעת רמת הפיקוח המתאימה, כדי לאפשר פעילות בענף ביטוח זה - אגב צמצום מידת הפיקוח הישיר והסתמכות גוברת על בקרת השוק".
נטייה זאת מבקשת להתבסס, במישור המשפטי, גם על חוק-יסוד: חופש העיסוק משנת 1992. חוק-יסוד זה מעלה את חופש העיסוק, ובעקיפין גם את חופש החוזים בתחום העיסוק, לדרגה של זכות חוקתית. לפי סעיף 10 לחוק-היסוד, חובה היא לפרש גם חוקים קודמים ברוח ההוראות של חוק-יסוד זה. סעיף זה חל גם על חוק הפיקוח משנת 1981. חובה היא, אם כן, לפרש ברוח זאת את הסמכויות של המפקח על הביטוח. לפי פירוש כזה, פיקוח הדוק מצד המפקח עלול לפגוע בחופש העיסוק של חברות הביטוח. אפשר לראות בכך טעם לתבוע את הרפיית הפיקוח.
על רקע זה יש כיום משמעות מיוחדת לשאלה עד כמה ניתן וראוי שהמפקח על הביטוח יתערב ביחסים החוזיים שבין מבוטח לבין חברת הביטוח, לרבות בתחום של שמאות רכב שנגרם לו נזק בתאונה.
בג"ץ השמאים חלק 2 - העובדות
